Quem é o dono do mico?

Por: Daniel Santos Garroux

Quando carregamos o Cartão TOP com R$ 100 numa segunda-feira qualquer e gastamos esse saldo ao longo das semanas ou meses seguintes, o dinheiro já saiu da nossa conta bancária, mas efetivamente não se transformou em viagem até o momento da aproximação do bilhete eletrônico na catraca dos ônibus intermunicipais, estações de metrô ou trens. Se multiplicarmos esses valores pelo fluxo de milhões de passageiros do transporte metropolitano da Grande São Paulo, podemos imaginar a quantia que, continuamente, fica retida dentro do sistema de bilhetagem. É um exercício de imaginação porque, de fato, nem o governo sabe informar o quanto representa esse volume de dinheiro depositado no sistema. Em economia, esses valores em transição são chamados de float. Entre os operadores, recebeu o apelido de “morto” ou “mico”. Dinheiro que rende juros e uma pergunta crucial: a quem pertence esse rendimento?

No dia 14 de julho deste ano, o Conselho Diretor da Artesp, agência reguladora dos transportes do Estado, aprovou por unanimidade a Deliberação n° 513. O texto determina às concessionárias de ônibus intermunicipais que cessem imediatamente o uso do saldo não utilizado pelos passageiros e os rendimentos desse saldo para custear despesas da Abasp (associação criada em 2019 pelas próprias empresas operadoras do setor para administrar a bilhetagem), da Autopass (empresa contratada pela Abasp para operar a arrecadação) e do sistema de bilhetagem. Segundo a agência, essas despesas devem ser assumidas pelas operadoras “sem utilização de recursos arrecadados dos usuários”.

Quanto à Abasp, é bom observar, a agência muda o tom. Ela apenas recomenda à Secretaria de Parcerias em Investimento que exija da associação, no prazo de cinco dias, demonstrações contábeis, extratos e auditorias que comprovem a separação integral entre o dinheiro que os passageiros depositam na chamada Conta Arrecadação e o dinheiro que paga as contas da associação e do sistema.

A recomendação resulta da arquitetura montada para que a entidade privada, que administra a arrecadação de milhões de passageiros sem prestar contas a ninguém, fique fora do alcance sancionatório do regulador. A Lei Complementar estadual n° 1.413/2024 transferiu para a Artesp as funções que pertenciam à extinta EMTU e reserva apenas ao poder concedente a prerrogativa de disciplinar os sistemas de bilhetagem e arrecadação no exercício da política tarifária. À agência, portanto, cabe sancionar quem descumpre deveres previstos em contratos de concessão e termos de permissão ou autorização. A Abasp não pertence a esse universo. Por isso, a deliberação encerra com a determinação de que a Superintendência de Regulação Econômico-Financeira (SUREF, área técnica da agência) analise a documentação “eventualmente apresentada”.

Vale lembrar que o TOP está em operação desde 2021 e que, portanto, a utilização ilegal desse recurso para custeio da operação da bilhetagem é praticada há cinco anos.

O custeio do sistema de bilhetagem é obrigação contratual das concessionárias. A própria Artesp as trata como “destinatárias da obrigação contratual de custeio das atividades de bilhetagem e arrecadação”. Ou seja, quem opera deve pagar a conta de operar. Se o rendimento do dinheiro dos passageiros está cobrindo essa conta, mesmo que parcialmente, o Estado virou financiador de uma obrigação que não é dele. Com um detalhe: sem termo aditivo, sem manifestação e sem publicação do poder concedente. Desse modo, trata-se de um acerto de contas feito à revelia do contrato e sem fundamento legal que o ampare.

Ao carregar o seu Cartão TOP, o passageiro vira credor de um determinado número de viagens. Quem recebeu o dinheiro não o recebeu para si, mas para destinação vinculada, definida em contrato e em norma. Ora, o dinheiro com destinação vinculada não transfere a quem o guarda o direito de apropriação dos valores ou de seus rendimentos. Haja vista a decisão da 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP), que rejeitou, de modo unânime, em junho deste ano, a apelação do Consórcio Metropolitano de Transportes (formado pelas mesmas concessionárias que integram a Abasp) referente à sentença em primeira instância que o obrigou a retomar os repasses ao Metrô referentes ao Cartão BOM, interrompidos em 2022.

O acórdão expressa sobre a mesma cadeia de arrecadação – algo que interessa diretamente à questão do float – que o arrecadador atua, “na qualidade de mero agente arrecadador e administrador do meio de pagamento eletrônico”, como custodiante de valores alheios. Por conseguinte, reter esse “faturamento público”, prossegue a decisão do TJ-SP, “configura inadimplemento contratual evidente”. Ao aplicar na decisão o artigo 884 do Código Civil, que proíbe o enriquecimento sem causa, a Corte assentou que quem detém valores alheios em razão de função não pode retê-los em proveito próprio. Se vale para o principal, vale para seus frutos, ou seja, o rendimento do mico.

A decisão obriga o CMT a pagar ao Metrô todas as parcelas vencidas desde fevereiro de 2022, em montante que deve se aproximar de R$ 90 milhões. A CPTM tem ação a ser julgada sobre o mesmo tema, com valores que podem chegar aos R$ 40 milhões.

O Marco Legal do Transporte Coletivo Urbano (Lei n° 15.432/2026), sancionado em junho e que entra em vigor em dez meses, atribui ao titular do serviço de transporte público coletivo (o Estado) a gestão financeira do dinheiro da tarifa e só admite que seja exercida por entidade de fora da administração mediante prévia licitação, com auditoria independente anual e acesso irrestrito do poder público aos dados de bilhetagem. Além disso, veda contratar a prestação do serviço por convênio, termo de parceria ou outros instrumentos de natureza precária. Importante lembrar que o sistema de bilhetagem é gerido sem que tenha sido realizada licitação para escolher a empresa mais capacitada, conforme estabelece a legislação.

A regra não distingue arranjos; alcança qualquer desenho em que alguém externo à Administração Pública faça a gestão do dinheiro da tarifa. O governo do Estado de São Paulo tem até 30 de junho de 2027 para decidir como esse dinheiro será administrado a partir de então. Contudo, não há sinal de que isso esteja sequer em discussão pelo governo estadual, que até o momento fechou os olhos para os desvios perpetrados pela iniciativa privada (Abasp, Autopass e operadores de ônibus) em detrimento do interesse público.

O problema estrutural do modelo adotado pelo governo para a gestão da bilhetagem e do transporte metropolitano da Grande São Paulo é a total falta de transparência e controle do ente estatal sobre a operação, a arrecadação e até mesmo o planejamento da mobilidade que deveria beneficiar exclusivamente os mais de 20 milhões de habitantes da Região Metropolitana de São Paulo.

Hoje, o direito de ir e vir da população é tratado como fonte de renda para os membros do CMT, da Abasp e controladores da Autopass, que, conforme revelado por documentos tornados públicos na imprensa, são entidades lideradas ou controladas pelo mesmo grupo de pessoas, ainda que a situação esteja encoberta por diversas camadas de holdings e participações societárias. Essa arquitetura se apropriou de um dinheiro que deveria retornar à população como investimentos para melhoria do próprio sistema.

Ninguém consegue saber quanto dinheiro entra, como é gerido e como é distribuído para os operadores do transporte, pois não se conhece auditoria independente anual publicada. O Ministério Público de Contas registrou, em 2024, que o contrato e seus aditivos “não são integralmente divulgados em seus sítios oficiais”. Ou seja, não se sabe quanto há aplicado no mercado financeiro e quais são os lucros decorrentes dos valores da Conta Arrecadação, que movimentou, segundo a própria Autopass declarou em 2024, mais de R$ 5 bilhões desde 2020.

O dinheiro arrecadado com a venda de créditos para viagens é público, desde o momento em que sai da conta corrente do usuário até o instante em que efetivamente remunera os operadores. Inexiste previsão legal que ampare qualquer movimentação ou eventuais ganhos a agentes privados decorrentes da gestão desses recursos públicos. Exigir que se saiba onde está o dinheiro enquanto percorre esse trajeto, quanto rende e para quem vai o rendimento é o mínimo que se espera quando tratamos de recursos oriundos dos cofres públicos.

A partir de junho de 2027, conforme previsão do Marco Legal do Transporte, será esse também o único caminho legalmente disponível. Mas será que é preciso esperar até lá ou é o típico caso em que as autoridades têm a prerrogativa, senão a obrigação, de apurar que destino tem sido dado ao mico? A bem da verdade, essa resposta todos sabemos qual é.

*Daniel Santos Garroux é advogado e presidente do IBDEPS (Instituto Brasileiro de Direito Econômico e Políticas Sociais).