VAR constitucional: o impedimento do PLP 108

Por: Hugo Funaro

A reforma tributária aprovada em dezembro de 2023, por meio da Emenda Constitucional 132, redesenhou a tributação do consumo, especialmente com a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), em substituição ao ICMS, ao ISS, ao PIS e à Cofins.

O tema voltou ao centro do debate com a aprovação do PLP 108/2024, que tentou estender às entidades desportivas — categoria que inclui clubes tradicionais de futebol —, as alíquotas dos tributos (IRPJ, CSLL, PIS, Cofins, contribuição patronal, IBS e CBS) do Regime Específico de Tributação (TEF) aplicável às Sociedades Anônimas do Futebol (SAF).

A equiparação foi vetada pelo presidente da República, por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público. Diante disso, cogita-se derrubar o veto no Congresso, sob o argumento de igualar a tributação de clubes e SAF.

Entretanto, o veto apenas aplicou a Constituição – como um “VAR constitucional”. Manter o dispositivo vetado equivaleria a validar um gol em impedimento.

Explica-se.

A Constituição Federal estabeleceu tratamentos distintos de IBS e CBS para as SAF, estruturadas como empresas, e para clubes tradicionais, organizados como associações civis. As SAF foram submetidas a um regime específico de tributação, cuja disciplina foi atribuída à lei complementar (CF, art. 156-A, § 6º, IV, c/c art. 195, § 16). Já as entidades desportivas receberam redução de 60% das alíquotas padrão desses tributos, vedada a adoção de percentual distinto (EC 132/2023, art. 9º, §§ 1º e 2º).

Como registram os trabalhos legislativos que antecederam a EC 132/2023, o regime tributário das SAF tem por objetivo estimular “a migração dos clubes (modalidade associação) para clubes (modalidade empresa)”, no formato da Lei 14.193/2021, por ser medida “benéfica para o país na medida que as empresas possuem transparência e regras de compliance, que visam garantir a atuação com padrões éticos e legais, beneficiando todo o sistema tributário nacional com o recolhimento de tributos” (Emenda 740 à PEC 45/2019).

A Lei Complementar 214/2025 seguiu o desenho constitucional. Incluiu IBS e CBS no TEF, fixando alíquotas totais de 4,5% para esses tributos, em contrapartida de restrições à geração e apropriação de créditos da não cumulatividade (art. 293). Ao mesmo tempo, implementou a redução de 60% das alíquotas de IBS e CBS para as entidades desportivas (art. 128, XII) – cuja soma representa cerca de 11% –, sem limitar a geração e o aproveitamento de créditos.

O problema surgiu nos instantes finais da tramitação do PLP 108/2024. Após receber do Senado Federal proposta para reduzir as alíquotas de IBS e CBS do TEF para 2%, a Câmara dos Deputados aprovou emenda para estender às atividades desportivas em geral — inclusive clubes de futebol — as alíquotas dos tributos sujeitos ao TEF. O projeto seguiu diretamente à sanção presidencial.

À primeira vista, seria um alívio fiscal aos clubes que resistem ao modelo de SAF. Mas havia impedimento constitucional — corretamente apontado pelo veto.

O primeiro impedimento é formal. A emenda não retornou ao Senado, como exige o art. 65 da Constituição quando há inovação normativa. Além disso, faltou estimativa do impacto financeiro sobre a arrecadação, nos termos do art. 113 do ADCT.

O segundo impedimento é material. A Constituição determina que as alíquotas de IBS e CBS das entidades desportivas não podem ser inferiores a 40% das alíquotas padrão. Reduzir de cerca de 11% para 2% viola frontalmente esse limite.

Mais do que um ajuste numérico, a equiparação cria distorção estrutural. Clubes passariam a ter um tratamento mais vantajoso do que o das SAF: alíquotas reduzidas de IBS/CBS, sem restrições de créditos e sem obrigações administrativas, financeiras e fiscais inerentes ao regime empresarial. Na prática, o incentivo constitucional à modernização do futebol seria invertido.

Saliente-se que legislação permite que clubes tradicionais criem sua própria SAF para explorar o futebol profissional sob o TEF, mantendo as demais atividades no regime associativo. O que não se admite é estender a associações regime tributário concebido para empresas, sem exigir as mesmas contrapartidas.

Em síntese, ao estender as alíquotas do regime das SAF a outras entidades desportivas, o PLP 108/2024 afrontou regras constitucionais e comprometeu a coerência da reforma tributária. O veto presidencial preservou a lógica do sistema e o objetivo de estimular um futebol mais profissional, transparente e sustentável.

No linguajar do futebol: o projeto até balançou as redes, mas o VAR constitucional entrou em ação e vetou o gol por impedimento. Agora, espera-se que o Congresso Nacional confirme o veto e faça valer as regras do jogo.

Hugo Funaro. Mestre em Direito Econômico e Financeiro pela USP. Sócio de Dias de Souza Advogados Associados